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| 北大法治與發(fā)展大講堂 02 縣域競爭與基層治理的法治化  趙葉 江蘇省無錫市政協(xié)黨組成員、北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院首席專家、北京大學(xué)法學(xué)院靖江青年法律領(lǐng)袖基金發(fā)起人、原江蘇省泰州市政協(xié)副主席、靖江市委書記 今天是個特殊的日子，五四青年節(jié)，與同學(xué)們的相聚，也是與青春的相聚，有著特殊的意義。大家正擁有著青春，我們正感悟著青春。我們這個年齡會經(jīng)常回憶青春往事，并不是那時候有多好，而因為那時我們正年輕。青春多美好，讓我們一起致敬青春！ 感謝北大法學(xué)院給我這次機會與大家交流地方治理法治化問題，請老師和同學(xué)們多多指教。 一、地方治理的傳統(tǒng)特性 十九屆四中全會黨中央做出了重大決定，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而且明確了總體目標(biāo)，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效。到2035年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。到建國一百年時，要全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固，優(yōu)越性充分展現(xiàn)。 實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先面臨一個問題，就是我們怎樣從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)型。什么是傳統(tǒng)的治理方式呢？傳統(tǒng)治理有什么樣的制度結(jié)構(gòu)和運作模式呢？我覺得可以從這樣三個方面來認(rèn)識： 第一，隸屬性。中國具有世界上最早、最悠久的國家官僚制度，文官制度一直延續(xù)到今天。這種治理制度體現(xiàn)的一個核心要點就是中央集權(quán)，政府間的縱向關(guān)系就是多層級的權(quán)力關(guān)系，也就是單一的行政隸屬關(guān)系。地方治理就是地方對中央負(fù)責(zé)的一套貫徹落實的運行機制，它的制度特征就是領(lǐng)導(dǎo)管理的權(quán)威性、服從性和統(tǒng)一性，它的運作模式就是中央對地方的任務(wù)交辦和責(zé)任交付，也就是經(jīng)濟學(xué)家周黎安教授提出的“行政發(fā)包制 ”。他用這個行政發(fā)包制的概念把中國單一的行政隸屬關(guān)系、單一的地方治理行政屬性和制度特征，用一個通俗易懂的經(jīng)濟理論俗語來表達(dá)。行政發(fā)包制來源于委托代理理論，就是把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，委托方擁有審批權(quán)、人事任命權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和剩余控制權(quán)，體現(xiàn)出權(quán)威性。承包方則有執(zhí)行權(quán)（事權(quán)），貫徹執(zhí)行上級的指令，獲得剩余索取權(quán)，但必須一級對一級負(fù)責(zé)，誰主管，誰負(fù)責(zé)。 第二，屬地化。地方政府要確保對轄區(qū)內(nèi)一切經(jīng)濟任務(wù)和社會事務(wù)負(fù)總責(zé)、負(fù)全責(zé)。因此，屬地化管理包含了三大要素:一是一元化領(lǐng)導(dǎo)。所有的地方主要官員是這個地區(qū)的第一責(zé)任人，他具有上級授權(quán)的統(tǒng)領(lǐng)全局的權(quán)力，所以地方官也被稱為“封疆大吏”；二是全能型政府。擁有權(quán)力就必須承擔(dān)責(zé)任履行義務(wù)。中國從古到今都認(rèn)為地方官就是父母官，我一切都交給你，你必須對我的一切負(fù)責(zé)任。在這方面中國的地方治理和西方不同，我們是大包大攬，事無巨細(xì)，生老病死，全都是政府的事；三是橫向化競爭。地方治理是有邊界的，我只管我的屬地，所以鄰里之間、周邊之間難有合作關(guān)系，只有競爭關(guān)系。所以，屬地化往往隔斷了城市之間的有機聯(lián)系，資源要素的流動性減弱，與區(qū)域一體化發(fā)展形成了制度性矛盾，大國經(jīng)濟的統(tǒng)一市場優(yōu)勢難以發(fā)揮。 第三，考核制。政府治理體系的一個核心內(nèi)容就是設(shè)計一套對官員的良性激勵機制，這是因為政府官員在治理體系中的作用十分明顯，他擁有較大的自由裁量權(quán)，可以直接影響到治理的成效。同時，他又是政治和經(jīng)濟活動的直接參與者，他們的能力素質(zhì)之和就是政府的治理水平總數(shù)。所以，各地都設(shè)計出了各種各樣的考核辦法，盡管很多考評辦法存在復(fù)雜化、機械式等傾向，甚至很多只有程序上的正義，缺少實質(zhì)上的正義性。但是，現(xiàn)階段考核確實起到了三方面的作用： 一考核是指揮棒。我們對干部的目標(biāo)導(dǎo)向、工作導(dǎo)向和責(zé)任導(dǎo)向都有定性定量標(biāo)準(zhǔn)，從而形成約束激勵干部的重要依據(jù)，讓各級干部盡心盡力考出一份忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)暮贸煽儭?br/> 二考核是錦標(biāo)賽。我國治理機制中最活躍的是區(qū)域競爭和橫向比拼，地方發(fā)展的名次、官員獎勵的等次、區(qū)域之間的座次讓地方領(lǐng)導(dǎo)時刻都有一種推背感，始終都緊繃著神經(jīng)，奔跑在競技場，沖刺在賽道上。 三考核是責(zé)任書。考核是對接受任務(wù)執(zhí)行力的檢驗，更是對承擔(dān)責(zé)任忠誠度的考驗，不管是綜合性還是專業(yè)性，每一次考核既是一張成績單，更是一份責(zé)任狀，是上級對下級的責(zé)任再交代，目標(biāo)再明確，任務(wù)再落實。  講座現(xiàn)場 二、傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨的問題 我們現(xiàn)在正處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史階段，既要傳承地方治理的一些成熟和成功的好做法，又要在中國特色社會主義制度優(yōu)勢下創(chuàng)新善治善為的新機制，當(dāng)前尤其要關(guān)注地方治理中出現(xiàn)的一些新矛盾新問題，從現(xiàn)象中分析原因找準(zhǔn)病因。我覺得地方治理中有這樣幾個方面的問題，在一定程度上影響到地方治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。 第一，政府職能失衡。從現(xiàn)代治理體系的角度來看，地方政府的主要職責(zé)是實現(xiàn)公共利益的最大化，但實際上在面對社會主義初級階段這一國情時，我們地方政府幾乎同時扛起了兩大責(zé)任：一是代表社會公權(quán)力的社會管理和公共服務(wù)責(zé)任，二是解決地方收益或者說實現(xiàn)剩余索取權(quán)的經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任。但是，現(xiàn)在地方治理的重心卻有點偏向，大多變成了“招商”和“造城”兩大內(nèi)容。這方面的事例很多，我們可以看這樣幾個新聞報道中的故事： 《市委書記的招商日記》這篇文章介紹了一個地級市市委書記在全國各地招商的心得。有一次他帶領(lǐng)十多人的招商團隊，五天跑了四個省，走訪了十六家企業(yè)，拜訪了三十多位企業(yè)家。他在日記中寫到，招商引資是地方領(lǐng)導(dǎo)的頭等大事，干部走出去就是本事，把項目引進來就是政績。像這位勤奮敬業(yè)四處奔波的招商書記，各地比比皆是，地方干部在招商引資中的拼勁干勁，各地都有說不完的動人故事。我查看了一個地級市的報紙，2020年這個市的日報上總共有頭條2200多篇，其中關(guān)于民生的有140多篇只占4%，其余的除了中央的新聞以外，幾乎都是項目招商和經(jīng)濟活動的消息。正因為這個導(dǎo)向，地方上招商活動之頻，簽約項目之多，投資總量之大，都是大家津津樂道的話題，至于項目的落地率、投資的真實性和產(chǎn)出的貢獻(xiàn)度大家并不在乎。于是，各地都全民行動、全員招商，把有限的財力和有限的資源，都進行了超前、過度的使用，造成了地方財政的債務(wù)風(fēng)險。另一方面，由于地方政府招商心切，加上對產(chǎn)業(yè)不熟悉，信息不對稱，政策不掌握，很多不法商人就利用所謂的大項目騙取政府信任，騙取政府投資，造成財政資金的巨大損失，這方面的教訓(xùn)確實觸目驚心。上海有一家上市企業(yè)在全國34個城市跟地方政府簽訂所謂的投資協(xié)議，獲得大量政府投資，然后用這個錢去搞P2P,現(xiàn)在企業(yè)暴雷破產(chǎn)，地方政府給他們的錢石沉大海，造成巨大的經(jīng)濟損失。還有一家江蘇企業(yè)他們打著海歸人才和高科技項目的幌子，專門到全國三四線城市“投資”，在全國參股和控股了44家企業(yè)，大都落戶在縣級產(chǎn)業(yè)園，目前18個項目已經(jīng)爛尾，還有8個項目已注銷，留給地方的就是一地雞毛。造成地方政府職能錯位、重心失衡的原因有兩個重要的因素：一是行政分權(quán)，財政包干。地方政府的事權(quán)責(zé)任往往超出了財政包干的支出責(zé)任，謀求利益最大化才能確保責(zé)任屬地化。二是正向激勵，逆向問責(zé)。在嚴(yán)格的考核體系和目標(biāo)導(dǎo)向、程序?qū)颉⒔Y(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)機制下，各級干部都自發(fā)進入到了“政治錦標(biāo)賽”的行列中，榮譽感、上進心讓大家都想成為一名優(yōu)等生，加上官員任期的局限，大家又都想在短期內(nèi)好好表現(xiàn)、快快成長，而“招商”、“造城”就是一個“快變量”的“顯政”工程，相反，那些“慢變量”的社會事務(wù)公共產(chǎn)品就相應(yīng)的弱化、簡化和低效化。當(dāng)然，在地方治理中發(fā)展是第一要務(wù)，沒有經(jīng)濟的發(fā)展哪來雄厚的財力實力去實現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)均衡。所以，地方政府都明白這層道理，但又難以破解這道瓶頸，化解“兩難”的困境。 第二，區(qū)域治理失序。治理是一種規(guī)則，是各方合作的一種協(xié)調(diào)機制。區(qū)域治理就是為解決共同利益而形成的正式或非正式制度安排，但目前在縣域競爭和區(qū)域發(fā)展中，卻很少有成熟的、可復(fù)制、可推廣的區(qū)域協(xié)調(diào)機制，卻相反的表現(xiàn)出屬地化的行政壁壘和城市間的零和博弈。我們可以看這樣幾個故事： 一是“貨不出市”。從理論上講，一個主權(quán)國家內(nèi)部由于執(zhí)行的是共同的競爭政策，理應(yīng)不存在嚴(yán)重的非一體化分割傾向。然而，事實上這種“貨不出市”的情況卻比比皆是。比如，山東所有的城市都有地方品牌白酒，青島瑯琊臺、濰坊景芝酒、聊城景陽岡、濟寧孔府家、濟南趵突泉等等。但是，青島的酒賣不到煙臺，煙臺的酒也賣不到濟南。什么原因，就是為了保護地方的利益，實現(xiàn)地方產(chǎn)品的唯一性，利益的最大化。 二是“物不出省”。市場經(jīng)濟下的要素資源應(yīng)該是自由流動的，但是在行政干預(yù)下往往卻形成了城市之間的不合作，利益之間的不分享，規(guī)則之間的不協(xié)同。比如，現(xiàn)在最緊迫的危險固廢處理，全國固廢處理的點不多，資源有限，但是各省大多要求不準(zhǔn)危險固廢跨省轉(zhuǎn)入，所有新批準(zhǔn)的危險固廢處置企業(yè)也被明確要求只能承接本省業(yè)務(wù)。目前，我國固廢處置量快速增加，但技術(shù)整體偏低，布局又不太合理，造成處置能力的嚴(yán)重不足，加上行政壁壘，解決區(qū)域性危險固廢處置缺口成了環(huán)境治理中的一大難題。類似“物不出省”的情況，還包括緊缺物資的調(diào)配、區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源的調(diào)劑、地方生產(chǎn)力的調(diào)度等等。 三是“錢不跨區(qū)”。我國經(jīng)濟發(fā)展客觀上形成了區(qū)域的不平衡性，加上稟賦各異、實力不等，造成了地方治理的量級落差。比如，醫(yī)保的即時結(jié)算問題，盡管近十年來，國家一直在推進這項工作，但由于各地結(jié)報標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)報平臺以及資金統(tǒng)籌等多種因素，跨地區(qū)的結(jié)算還不能滿足更多群眾的需求，做不到普惠性和即時性。養(yǎng)老保險的異地劃轉(zhuǎn)也是一個難題，由于各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)不一，政策體系不同，省際之間、地區(qū)之間難以做到錢隨人走無縫對接。 這三個故事讓我們看到了地方政府零和博弈和行政壁壘的現(xiàn)象現(xiàn)狀，但要究其原因，最本質(zhì)的一條是屬地化治理的邊際效應(yīng)，屬地化客觀上成為領(lǐng)地化。政府的治理決策由于屁股指揮腦袋的原因，往往陷入非理性的囚徒困境。當(dāng)然，要解決這個問題，讓地方經(jīng)濟發(fā)展和社會事務(wù)實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡，靠一個城市單方面的努力是不夠的，需要構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動的治理機制，建立區(qū)域治理主體，形成內(nèi)生性的統(tǒng)一制度安排，化解各自為政互不相讓的非合作狀態(tài)。在這一方面長三角區(qū)域一體化已經(jīng)走出了關(guān)鍵一步，形成了許多創(chuàng)造性的制度示范。 第三，治理手段失靈。地方治理我們習(xí)慣于兩種方法。第一種是政府的行政調(diào)控，也是權(quán)力的交辦機制。第二種是市場的資源配置和交換機制。政府調(diào)控機制是以權(quán)威為基礎(chǔ)，由權(quán)威機構(gòu)發(fā)出指令，通過一個個層級來執(zhí)行，體現(xiàn)出計劃性、等級性。市場交換機制是一種沒有協(xié)調(diào)者的協(xié)調(diào)，通過市場參與者等利益相關(guān)方的自發(fā)調(diào)整，實現(xiàn)大家認(rèn)可的制度安排。這兩種機制作為成熟的治理手段，都發(fā)揮了很好的協(xié)調(diào)作用。但是在具體的地方治理中，政府的行政調(diào)控帶有明顯的管制色彩，往往會形成非理性的行政干預(yù)，造成政府調(diào)控的失靈。市場機制也因為公共產(chǎn)品的高成本低收益，造成公共服務(wù)供應(yīng)的嚴(yán)重不足，出現(xiàn)市場失靈的情況。這時候我們是否需要一種介于兩者之間的更多元的社會協(xié)調(diào)機制呢？ 這次抗疫斗爭中，社區(qū)的群防群治，社會的組織動員，這么多的傷員，這么多的事務(wù)，政府能包辦的了嗎？事實上在這次抗疫中各地的社會組織發(fā)揮出了積極的作用，多元協(xié)調(diào)機制顯現(xiàn)出了強大的效應(yīng)。再比如，我們每個縣域城市都會遇到拆遷問題，農(nóng)村的拆遷戶拆到一個小區(qū)，面臨的問題就是管理問題。安置小區(qū)的管理矛盾一直十分尖銳，是農(nóng)村治理中的一個突出問題。在傳統(tǒng)思維下，我們一般采取這樣兩種方法：第一種按市場規(guī)則，模仿城市小區(qū)進行物業(yè)管理。但問題來了，農(nóng)村上來的幾乎沒人愿意交物業(yè)管理費，也不服物業(yè)公司管，安置小區(qū)到處種菜、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨，幾乎仍然是農(nóng)村的散亂村莊。另一種，由政府買單，對所有安置小區(qū)的物管費用、運行費用等都有財政列支、定額支付，成本逐年遞增。所有住戶形成了對政府的依賴，甚至所有費用都指望政府承擔(dān)，水電不花錢，公共物品被侵占，小區(qū)管理很混亂。面對這兩種成效都不理想的機制，我們在地方工作中調(diào)整思路，就是采用農(nóng)民自治的方法，探討了一套共建共享的治理模式，這在靖江新橋鎮(zhèn)的富江社區(qū)進行了有益的嘗試，主要特點有這樣三個方面，一是參與性。小區(qū)居民都有一本計分手冊，按“環(huán)境衛(wèi)生、公共綠化，鄰里和睦”等一百條內(nèi)容為每戶打分，居民代表、網(wǎng)格員、網(wǎng)格長每月進行評分、評獎，按年度核算總分，計分考核；二是共享性。按區(qū)塊鏈理念，以數(shù)字貨幣形式，對于住戶參與社區(qū)管理的行為都量化打分，獎勵兌現(xiàn)；三是規(guī)范性。從制度設(shè)計到居民參與，到網(wǎng)格化管理都形成了嚴(yán)格的規(guī)則體系，形成了居民的行為自覺。這一模式運行多年來，政府管理的成本下降，社會治理的成效提升，形成了政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性格局。當(dāng)前，社會需求多元，社會矛盾多變，采取什么樣的治理手段，確實需要各級領(lǐng)導(dǎo)因地制宜順時而變，尤其是我們不能按照思維定勢，以強大的行政手段介入或以國有資本進入，去影響或干預(yù)社會公共事務(wù)，避免像哈丁的《公地悲劇》里所展示的那種個體的理性導(dǎo)致了集體的非理性悲劇。 第四，權(quán)力運行失信。地方治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，有一個重要的標(biāo)志，就是權(quán)力運行的透明度、公信力和法治化。從整體上看，目前各級領(lǐng)導(dǎo)的“四個意識”已形成了高度的自覺統(tǒng)一，各級政府以人民為中心的服務(wù)理念，依法行政的工作規(guī)范和勤政清廉的作風(fēng)形象已在群眾中樹立了良好的威望。但是，隨著人民群眾對美好生活向往的需求越來越多元，對公權(quán)力的參與意識、監(jiān)督意識也越來越強烈，對權(quán)力運行中的一些問題也越來越引起社會的廣泛關(guān)注： 一是權(quán)力的任性。政府在制定政策或作出行政決定時簡單粗暴，與依法行政要求的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范形成了強烈的反差。2019年有一個城市在推進大氣污染治理時，以行政手段強行要求轄區(qū)內(nèi)400多家工廠停產(chǎn)，上百家餐飲門店停業(yè)，24家貨運場停運，嚴(yán)重影響了居民群眾的正常生活，社會反映強烈。同樣，有一個省在臨近春節(jié)前下發(fā)通知，要求全省各地春節(jié)期間禁放煙花爆竹，由于短期內(nèi)難以得到群眾認(rèn)同，這一政策出臺僅三天就被收回“停止實施”。 二是權(quán)力的傷害。當(dāng)政府權(quán)力不受或少受約束時，政府官員擁有了最終的處置權(quán)和自由裁量權(quán)，這些權(quán)力因為有國家機器的支持，容易造成“合法傷害”，比如對企業(yè)的行政處罰問題，對企業(yè)的行政審批和行政收費問題等等，一些企業(yè)尤其是民營企業(yè)都有不少怨言。 三是權(quán)力的內(nèi)卷。“內(nèi)卷”這個詞用到權(quán)力運行中，就表現(xiàn)為循環(huán)往復(fù)，相互消耗。由于政府行政權(quán)力都分散在各個部門，批準(zhǔn)一個項目也需要涉及多個部門協(xié)調(diào)，往往就出現(xiàn)了相互扯皮推諉的狀況，到最后就需要主要領(lǐng)導(dǎo)親自決策協(xié)調(diào)，親自拍板定調(diào)。有一個城市為了一個事項，竟召開了20多次市長辦公會議，出了20多份會議紀(jì)要。政府機關(guān)花了大量時間，讓文件傳遞文件，讓會議落實會議，這其中最關(guān)鍵的就是大家都怕?lián)?zé)，最后都變成了集體無意識。 第五，行政官員失落。地方政府官員的個人特征和行為，某種程度上決定了地方治理的能力和效率。在目前的制度背景下，地方政府的決策最終也是一些官員決策的加總。所以，對政府官員的教育培訓(xùn)和監(jiān)督激勵一直是地方治理的重要內(nèi)容。目前，地方干部的整體工作狀態(tài)和精神狀態(tài)都是奮發(fā)向上的，能干事、干成事、不出事的優(yōu)秀干部已成為黨政機關(guān)的中流砥柱。但是，隨著地方經(jīng)濟社會發(fā)展要求的提高，社會和群眾需求的變化，處在地方治理神經(jīng)末梢的基層干部，其工作壓力之大、工作負(fù)荷之重、工作責(zé)任之強都是前所未有的。分析干部們情緒低落和情感失落的原因，有干部自身思想和能力上的問題，但更主要的還是來自上級的壓力：一是不松綁。上級部門指令性要求、命令式任務(wù)、軍令化督辦使基層干部疲于應(yīng)付，長期處在高度緊張的待命狀態(tài)。幾乎沒有時間去思考工作如何有序高效，更談不上如何創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)；二是不信任。“一人干三人看五人來督辦”，這是目前干部中流露出的不被信任的情緒。現(xiàn)在地方工作中，特別強調(diào)程序?qū)颍鞣N監(jiān)督檢查，明察暗訪，加上各種名目繁多的考核，使廣大基層干部的精力都放在被檢查被督查上，整天擔(dān)心不知道哪一天哪一件事會遭來問責(zé)和追責(zé)；三是不撐腰。地方干部作為事權(quán)的執(zhí)行方，每天面對的是當(dāng)事人，每天處理的是要緊事、繁瑣事，處在夾層中的干部既要做到上通天線，對政策理解很精準(zhǔn)，又要下接地氣，對實際情況很熟悉，實屬不易，稍有不慎難免出錯，這個時候，地方干部最需要的是上級的信任關(guān)懷和鼓勁撐腰。決不能讓基層干部既流了汗又流了淚更傷了心。  講座現(xiàn)場 三、法治化是治理現(xiàn)代化的必然要求 堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實現(xiàn)良法善治的必由之路。 法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須推進國家治理的制度化、程序化和法治化，保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。這是我學(xué)習(xí)十九屆四中全會精神，理解學(xué)習(xí)總書記法治思想的一些體會。作為北大法學(xué)院的同學(xué)，大家有責(zé)任，也有義務(wù)，一起面對地方治理新的問題和新的課題，探討地方治理的新機制。 第一，建立常態(tài)化的協(xié)商民主機制。 現(xiàn)代治理的最終目標(biāo)就是善治。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其基本特征就在于它是政府與公民對社會事務(wù)的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關(guān)系。在當(dāng)下的政治體制下，我覺得要廣泛與市民聯(lián)系，積極與市民合作，而且還要履行政治責(zé)任。最有效的路徑是政治協(xié)商機制下的民主協(xié)商和協(xié)商民主。2015年，中共中央印發(fā)了《關(guān)于社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，為協(xié)商民主廣泛多層開展和制度化發(fā)展提供了重要保障。黨的十九大又提出，“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用。有事好商量，眾人的事情有眾人商量，是人民民主的真諦。”這為社會主義協(xié)商民主的發(fā)展進一步指明了方向。目前，這項機制作為社會治理的創(chuàng)新手段已被廣泛運用，比如江蘇各級政協(xié)開展的“有事好商量”就起到了基層協(xié)商的良好示范效應(yīng)。從地方治理的實踐中我們看到，國家治理的內(nèi)在要求是公共決策的科學(xué)化民主化，而協(xié)商民主強調(diào)公民公開討論，理性協(xié)商，尋求最大公約數(shù)，凝聚最大共識，形成更加完善、自覺遵守的治理機制。既有助于系統(tǒng)地綜合性反映社會各方意見、愿望和要求，廣納群言，廣集民智，能有效克服決策中情況不明確、自以為是的弊端，為公共決策提供更完整的信息和更全面的視角。又有助于對公共權(quán)力進行有效監(jiān)督，防止公共決策的部門化利益化，有力促進公共決策的科學(xué)化民主化，提升國家治理的有效性，正如習(xí)近平總書記所指出的，“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主，集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想，凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程，這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強大力量。”當(dāng)然，在新的歷史條件下，社會結(jié)構(gòu)和利益格局也發(fā)生了深刻變化，新的社會階層不斷涌現(xiàn)，思想觀念日益多樣。我們要完成改革開放和現(xiàn)代化大業(yè)，就要用好人類政治文明的中國智慧，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，并切實做到協(xié)商民主的常態(tài)化，公眾參與的廣泛性和政治決策的透明度。 第二，建立規(guī)范化的社會協(xié)調(diào)機制。 我們可以把政府協(xié)調(diào)和市場協(xié)調(diào)當(dāng)做協(xié)調(diào)機制的兩極，而社會治理就是位于兩極之間的各種協(xié)調(diào)方式的總和。所以，社會協(xié)調(diào)治理機制是一種綜合性的協(xié)調(diào)機制，有些接近市場更貼近實際，有些連接政府更能把握政策。所以，我們主張構(gòu)建多元化社會協(xié)調(diào)機制，來提升社會治理的社會效果。 要建立多層次社會組織。培育更多的社會公益組織介入到社會公共體系、公共事務(wù)的管理決策過程中，體現(xiàn)社會治理的廣泛參與性。 要形成多元化規(guī)則體系。市場競爭、區(qū)域競爭中所謂失序問題就是缺少規(guī)則，我們要意識到區(qū)域發(fā)展既要形成制度性安排的行政秩序，也需要有非政府機構(gòu)建立運行的其他商業(yè)規(guī)則和市場規(guī)則，形成地方治理的多功能和多手段。比如國際電工組織TEC、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO以及國內(nèi)的一些行業(yè)協(xié)會等。 要組建多領(lǐng)域區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。區(qū)域經(jīng)濟離不開區(qū)域治理協(xié)調(diào)。區(qū)域治理是一個多主體的制度安排，需要解決城市之間更自由的要素流動，更廣泛的協(xié)作聯(lián)系和更自覺的同城化、一體化目標(biāo)追求。當(dāng)前，比較成功的區(qū)域協(xié)調(diào)組織有區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作體、城市聯(lián)盟和各類專門委員會，以主體協(xié)調(diào)者的身份制定規(guī)則推動落實，凝聚區(qū)域間最大的發(fā)展共識。當(dāng)然，區(qū)域組織的發(fā)展，更需要有相應(yīng)的法律支撐或政策支持，防止地方政府以行政權(quán)力抵觸區(qū)域規(guī)則，導(dǎo)致區(qū)域治理的不可持續(xù)性。 第三，建立穩(wěn)定性的官員激勵機制。 一要改革考核體系。在上對下考核的同時，建立自上而下多元化考核體系，尤其要讓公眾評價進入到干部的考評之中。要改變非理性的考核機制，以公共利益作為政府考核的價值目標(biāo)。避免用功利主義和形式主義的模式考核干部，用更加包容和寬容的激勵機制，培育出有個性、有理性、還有點詩性、更體現(xiàn)人性光芒的新時代干部。 二要防止信息失真。優(yōu)化地方治理要防止兩方面的信息失真，一是基層信息的上報失真，二是基層干部的考察失真。信息失真一方面來源于上級的官僚主義，不聽真話，不問真情，帶著觀點找素材，報喜不報憂，使真實性被掩蓋。另一方面是下級部門在層層上報信息時的選擇性上報或策略性調(diào)整，使信息的真實性被扭曲，這是造成一些政策失誤的主要原因。所謂考察失真，是干部選拔任用時的不合理不科學(xué)的程序，很多干部的能力水平，口碑形象，都是通過一層層的反映，很難讓主要領(lǐng)導(dǎo)了解知情，如果哪個中間環(huán)節(jié)反映失真，領(lǐng)導(dǎo)偏聽偏信，就有可能會把真正優(yōu)秀的干部遺漏掉淹沒掉，加上崗位職數(shù)有限，就造成了少數(shù)人選拔少數(shù)人的狀況，缺少了干部選拔任用的公證性和公認(rèn)度。所以，要打破這種狀況，唯一的辦法就是提高透明度，增強公開性，并適當(dāng)引入監(jiān)督機制，真正形成相對穩(wěn)定又真實可靠的信息傳播渠道，讓基層干部少琢磨人、多琢磨事，踏踏實實地做真實的自己，做最好的自己。 三要實行容錯糾錯。當(dāng)前改革環(huán)境不夠?qū)捤桑糠指刹孔躺硕喔啥噱e、少干少錯、不干不錯的心理狀態(tài)，建立健全容錯糾錯新機制，就是為了改變這種不敢作為的情況，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。目前，容錯糾錯要形成良性機制還要培育三種文化：一是倡導(dǎo)包容失敗的政治文化。黨的十九大報告強調(diào)，要旗幟鮮明的為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。我們要以十九大精神為指引，在制度設(shè)計、機制創(chuàng)新等方面處處體現(xiàn)出寬容失誤的政策導(dǎo)向，在選人用人、激勵考核中處處體現(xiàn)出消除顧慮，放開手腳，包容失敗的工作導(dǎo)向；二是創(chuàng)新敢于糾錯的制度文化。堅持有錯必糾，能改必改，對苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)早糾正，對失誤錯誤及時采取補救措施，幫助干部吸取教訓(xùn)，輕裝上陣；三是營造遵紀(jì)守法的法治文化。容錯糾正要與依法依紀(jì)結(jié)合起來，按照“三個區(qū)分開來”的原則，對該容的大膽容錯，不該容的堅決不容，確保容錯在紀(jì)律紅線、法律底線內(nèi)進行。 第四，建立系統(tǒng)性的法律監(jiān)督機制。 我國政權(quán)治理模式總是在“放權(quán)—集權(quán)”上循環(huán)，一放就亂，一收就死，中央和地方一直在“放手辦事”和“束手管事”中不斷地制衡博弈，往往使地方治理的政策不連續(xù)、不暢通。要改變這種無序失衡的狀況，除了政治框架上的頂層設(shè)計以外，重要的治理手段就是健全系統(tǒng)的法律監(jiān)督機制，讓處在無限責(zé)任中的地方政府始終接受法律的全面監(jiān)督。 一是形成法律監(jiān)督合力。我們要針對地方治理的新情況新問題，重點化解法律監(jiān)督機制中權(quán)力配置不合理的狀況，整合權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督的力量，形成相互配合、有機協(xié)調(diào)的監(jiān)督合力，既避免監(jiān)督中的真空，又防止監(jiān)督過程中的盲區(qū)，體現(xiàn)法律監(jiān)督的整體性、有效性。 二是破除司法地方保護。地方治理中的畫地為牢、行政壁壘是典型的地方保護，如果司法部門采取縱容、偏袒、支持的態(tài)度，就成了司法地方保護主義，這將嚴(yán)重破壞法律的統(tǒng)一性、權(quán)威性，損害了司法的公正和效率，也嚴(yán)重影響了地方政府的社會形象和營商環(huán)境，最終也阻礙了地方經(jīng)濟的健康發(fā)展。當(dāng)前地方治理中較為迫切的是要解決市場秩序的公平性和統(tǒng)一性，司法部門要大膽的破除地方保護，對擾亂市場秩序、影響公平競爭、侵害公共利益的行為，要以立案標(biāo)準(zhǔn)的一致性，審判程序的公開性和執(zhí)法量刑的統(tǒng)一性，公正執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法，樹立風(fēng)清氣正的司法形象。 三是優(yōu)化地方立法工作。要把地方立法當(dāng)作治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要抓手，以具體化、明確性和特色化的地方立法解決地方治理中的程序性、規(guī)范性、操作性等方面的不足，使地方立法更體現(xiàn)出針對性、適用性，使法律監(jiān)督更完善。 第五，建立針對性的政策平衡機制。 政府治理必須以憲法和法律為準(zhǔn)繩，實現(xiàn)規(guī)范化和制度化治理。目前，圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，各項地方治理的改革新政不斷推出，不管哪種舉措，不論什么路徑，地方治理要實現(xiàn)善治的政策目標(biāo)應(yīng)該圍繞這樣三個方面加快推進： 一是構(gòu)建“有限”政府。要不斷地精簡機構(gòu)，為政府“瘦身”，持續(xù)推進“放管服”改革，為基層“減負(fù)”；二是打造“有為”政府。以公共利益作為政府的價值追求，依托互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字化技術(shù)，改變政府傳統(tǒng)的工作方式和思維模式，重新定位，樹立服務(wù)型政府的形象，不斷滿足人民群眾對美好生活向往的需要；三是體現(xiàn)“有效”政府。現(xiàn)在垂直化改革力度更大，責(zé)任化清單更嚴(yán)，政策性規(guī)范制衡力更強，我們希望垂直化管理中要明確權(quán)限，保持與地方工作的契合度，體現(xiàn)對地方發(fā)展的尊重性。責(zé)任化清單下，要明確不同層級的責(zé)任，防止責(zé)任下移，充分調(diào)動地方干部的積極性，創(chuàng)造性。政策導(dǎo)向時要體現(xiàn)均衡性，注重差異性，防止地方權(quán)責(zé)配置失衡和地方治理的失范。 推進治理方式和治理能力現(xiàn)代化，這是一個時代命題，也是我們的一個重要課題。地方治理的法治化就是要讓政府的每一個行為都能捍衛(wèi)法律的正當(dāng)性，官員的每一個作為都能體現(xiàn)法規(guī)的約束力，這也是我們建設(shè)法治中國的一個重要使命。 |
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