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提起“飛地經濟”，最著名的當屬新加坡蘇州工業園--采用飛地發展模式，將新加坡先進管理要素引進了蘇州，形成高端要素集聚效應。以不到蘇州市4%的土地、人口和5%的工業用電量，創造了全市16%的工業總產值、17%的固定資產投資、31%的進出口總額。靖江“飛地經濟”起步較早，但與發達地區相比仍有很長的路要走。如今《中國制造2025靖江行動方案》繼續提出，建議以園區為載體，實施“飛地開發”戰略。現就靖江近年來“飛地經濟”的發展情況探析如下：

 

一、靖江“飛地經濟”的發展淵源

 

最早的飛地發展，起源于跨江聯動開發與市鎮聯動開發戰略。

 

　　2004年，省委、省政府實施沿江開發戰略，江陰—靖江工業園區成為全國首個跨行政區域聯動發展的先導區、示范區。受跨江聯動開發的啟示，靖江率先建立市鎮聯動推動工業化新機制，摒棄“鄉鄉點火、村村冒煙”的傳統做法，鼓勵各鄉鎮到靖江經濟開發區發展，鄉鎮招引的項目一律納入各鄉鎮政績考核，新增稅收也納入鄉鎮統計。

 

　　2005年，中共靖江市委、靖江市人民政府出臺《關于進一步加快開發區建設的意見》，文件明確，鄉鎮工業以老企業技改為主，以盤活存量為主，以發展家庭工業為主。實力較強的鄉鎮，可到開發區內設立“區中園”，項目投產后形成的財政收入地方留成部分，全額留給開發鄉鎮；有一定實力的鄉鎮，可在開發區內建設“工業村”，工業村內項目投產后形成的財政收入地方留成部分，開發鎮和園區按五五比例分成；鄉鎮原有企業到園區擴建新建總投資超過3000萬元的項目，項目投產后超過原有稅收基數的財政收入地方留成部分，所在鎮和園區按五五比例分成；鄉鎮為開發區成功招引，在工業村外落戶的項目，所形成的財政收入地方留成部分，鎮和園區按二八比例分成。對各鄉鎮引進并落戶開發區的項目，一律納入各鄉鎮政績考核。隨后，靖江市又出臺了《靖江經濟開發區鼓勵市鎮聯動開發建設的獎勵意見》，進一步細化了鄉鎮招商引資和企業入駐標準化廠房的獎勵辦法，推進市鎮聯動加快發展。具體明確的項目考核、稅收分成和獎勵辦法調動了各鄉鎮積極性，市鎮聯動發展不斷加快，不僅實現了土地資源的高效集約利用，也有效促進了特色產業的快速集聚，讓靖江市迅速激發出超常規的發展能量。

　二、“飛地經濟”發展成效

 

　　（一）集約開發效果明顯

 

　　靖江市通過市鎮聯動開發實現了生產力布局和土地資源的 “雙優” 配置, 在有限的空間上實現了跨越發展。2006年至2014年間共發放市鎮聯動獎勵資金400多萬元，有效促進了企業向園區集中、人口向城鎮集中、生活向社區集中，為工業化和城市化并進創造了條件。聯動開發以來共簽約市鎮聯動項目105個，總投資32億元。其中，落戶開發區本部的有24個項目，落戶城南園區的有14個項目，落戶城北園區的有67個項目。靖江經濟開發區連續多年位列全省開發區第一方陣，并于2012年成功升級為國家級經濟技術開發區，“區中園”華信科創園2013年獲評國家級科技孵化器。開發區工業主要經濟指標占全市的比重由2004年的45%左右上升到2014年的60%以上，財政收入比重從33%提高到65%。

 

　　（二）產業布局功能清晰

 

　　隨著發展的不斷深入，靖江市已建成國家船舶出口基地、國家微特電機及控制產業基地、國家中小企業創業基地、省現代服務業集聚區、省重點物流基地、省高新技術創業服務中心。如今全市圍繞 “一核兩帶兩鏈”的功能分區，根據“長三角先進制造業基地、江蘇新興港口物流基地、蘇中農業現代化示范區”的產業定位和 “一區三園”的產業發展方向，依托現有產業基礎，明確發展重點，推動園區實現錯位發展、特色發展，形成了比較明晰的產業布局。如在開發區總部，重點規劃建設糧油產業園、木材產業園、裝備制造產業園、新能源產業園、中科院理化所產業園；在城南園區重點規劃建設電子信息產業園；在城北園區重點規劃建設節能環保產業園、醫療器械產業園；在新橋園區重點規劃建設冶金成套設備及核電配套裝備產業園等。

 

　　（三）空間布局持續優化

 

　　市鎮聯動開發由于明確重點開發、限制開發、禁止開發空間的位置和范圍,使得重點發展的區域更加集中。雖然部分鄉鎮發展受到了一定的限制, 但這種調整不但沒有影響到整體經濟發展的速度,反而促進了協調持續發展，不同區域的功能定位得以明晰，資源集約利用程度有效提高，空間布局進一步優化。在土地利用上，將建設標準化廠房作為集約利用土地的重要舉措，通過園區自建、企業自建、區企合作、園區與金融單位合作等方式，開工建設單層、雙層、多層等多種形式的標準廠房，建設容積率由過去的0.5提高到1.1以上，大大提高了利用效率；在能源利用上，由于企業集中到園區發展，共享園區供電、供熱、通訊、污水處理、給排水等基礎設施，避免了鄉鎮分散建設、重復建設的矛盾，節約了財力，同時保護了鄉鎮生態環境；在鄉鎮發展上，調優產品結構、招引外資民資、發展家庭工業等已成為鄉鎮工業發展的重要舉措。盤活存量，騰龍換鳥，加快現有企業的技術創新和產業升級步伐，成為鄉鎮謀求發展的必由之路。部分鄉鎮不局限于工業開發，積極向商貿、文化、休閑農業等方面擴展。通過各具特色的發展方式，形成了較為明顯的特色鎮。如生祠鎮在加快發展老江平路工業集中區的同時注重打造歷史文化名鎮、特色的農副產品加工基地；季市鎮在發展鑄鋼、電機產業的同時注重歷史文化、旅游休閑、美食特色的傳承與發揚；西來鎮在發展電機機械、食品加工產業基地的同時向休閑農業、宜居生態特色鎮方向發展。

 

　　（四）示范引領作用強勁

 

　　作為市鎮聯動發展的先行者，靖江的跨區聯動、市鎮聯動的發展模式因特色鮮明，作用明顯，不斷被周邊地區復制推廣。如泰興市專門調整園區管理、分配體制及鄉鎮考核政策，明確規定園區以外的鄉鎮不再供地，一律采取“飛地”政策進入“一區四園”；興化市不僅鼓勵各個鄉鎮把項目布點到興化經濟開發區，還引導一些經濟相對欠發達鄉鎮“飛地”到發達鄉鎮的工業園區；海陵區，也專門在海陵工業園區規劃出1000畝“區街共建區”，引導各街道和鄉鎮前來“飛地開發”；高港區不僅對鄉鎮新招引項目落戶三大園區的利益分配進行了明確，還對原鄉鎮內企業遷建三大園區的稅收分成明確了比例，使項目得到合理落戶、資源節約利用；姜堰區也明確提出，引導和鼓勵鎮與部門將招引的重大項目集中到開發區，實現開發區與全市各鎮、各部門形成投資共建、利益共享、責任共擔的良性互動格局。

　　三、當前“飛地經濟”面臨的主要制約因素

 

　　作為一種探索創新，聯動開發的飛地戰略突破了空間局限，促進開發區和鄉鎮之間資源互通，優勢互補，信息共享，互利共贏，“飛地經濟”取得一定成效。但總體看，現在仍然存在一些問題需要完善。主要表現在以下幾個方面：

 

　　（一）市鎮聯動開發的總量規模不大，項目層次不高。

 

　　雖然市鎮聯動開發由來已久，但還未形成較為明顯的規模效應，對全市經濟的影響力較小。

 

　　1、“區中村”情況：市鎮聯動開發至今，只形成了一處“區中村”—新港園區西來區中村，區中村總面積為1200畝，在區中村協議中明確區中村內的項目投產擴產后形成的財政收入地方留成和財政返回部分，園區和西來鎮按五五比例分成。從發展情況看，如今，區中村內共有工業企業14家，占地面積432畝，2014年共實現開票銷售、稅收分別為7.95億元、1928萬元，分別占開發區的比例為2.1%和0.59%，這14家企業中規模以上工業企業為7家，2014年開票銷售超過億元的企業僅3家。

 

　　2、“區中園”情況：自原“靖城園”整體移交城北園區后，目前“區中園”只有一家--華信科創園，科創園占地面積61.36畝，建有9幢3萬平方米標準實驗廠房，現有在園企業55家，其中，“四上單位”6家。2014年華信科創園共實現租金收入120萬元，實現銷售2.8億元，入庫稅金292萬元，畝均稅收達到4.76萬元， 2014年城北園區的畝均稅收為7.02萬元，兩者相比存在較大的差距。

 

　　3、“區中企”情況：目前，鄉鎮原有企業到園區擴建新建的企業總計達202家，其中規模以上工業企業32家，占全市規模以上工業企業數的7.1%；億元以上企業14家，5億元以上企業3家。2014年這32家列統企業共實現開票銷售90.66億元，占全市開票總量的10%；3家5億元以上企業實現開票銷售58.5億元，占全市的總量為6.5%，其余29家僅占全市的總量為3.5%。

 

　　（二）“飛地經濟”實施以來的新情況新問題

 

　　1、相關政策方面：由于現行的關于飛地開發的政策大多在2005年制定，隨著經濟的發展，已經不適應目前的形勢。主要表現為缺乏頂層設計，整體組織推動力度不夠，配套政策滯后于“飛地經濟”發展需要。如在“區中企”中，雖然鄉鎮到園區新建擴建的企業達到202家，但簽訂市鎮聯動協議享受財稅分成的企業僅29家。由于現行政策缺乏吸引力和推動力，導致企業、園區、鄉鎮面對“飛地經濟”政策時立場、觀點難以統一，執行力度不強。

 

　　2、后續管理方面：

 

　　（1）管理權限出現混亂。如今，市鎮聯動已經簽約的項目中，有50%以上的項目是原有企業的搬遷項目，市鎮聯動的企業仍以老牌本土企業為主。部分企業雖然廠房在開發區，但開票、稅收、統計等均不在開發區，導致管理出現尷尬。如廠址所屬地位于城北園區的9家規上企業，統計屬地、稅收屬地和開票屬地中至少有一項不屬于城北園區。同樣的情況在城南園區也涉及到13家企業。由于管理權限不明，部分企業出現鎮、園區交叉管理甚至雙重管理困境，一方面導致政府相關服務無法到位，另一方面也給開發區、鄉鎮經濟運行管理、安全監管等帶來影響。

 

　　（2）運行效益監管乏力。市鎮聯動企業在入駐園區后，老廠區在鄉鎮，新廠區在園區，鄉鎮和園區對企業由于缺乏統一的管理與約束，導致工業用地利用不平衡、畝均效益較低、企業經營分散、舊廠房長期閑置、企業圈地賺錢等問題頻現，進而導致部分企業工業用地處于低成本過度擴張狀態，工業用地得不到有效利用，極大地阻礙了靖江市工業經濟的發展。2014年，全市共實現稅收423453萬元，畝均稅收為7.78萬元，與2013年相比出現下降，四大園區的畝均稅收均出現不同程度的下降，其中，江陰園區的下降幅度最大，由2013年16.62萬元/畝的減少為2014年的10.50萬元/畝；開發區本部（含斜橋鎮）工業用地面積所占比重最大，達到16501.3畝，居各園區之首，占全市用地面積的30.3%，2014年畝均稅收僅5.78萬元，遠低于全市平均水平。

 

　　3、發展積極性方面：

 

　　從鄉鎮角度來看：在聯動開發初期，鄉鎮基礎設施落后，土地指標受限，在行政推動和利益驅動下，項目外溢意愿強烈。而隨著鄉鎮財力的增長、存量資源的盤活和基礎設施的完善，鄉鎮項目承載能力和發展空間增大，對項目的包容能力增強。如今，新常態下，經濟下行壓力持續存在，鄉鎮自身亟需一批大項目、好項目支撐未來經濟發展，減弱了“飛地經濟”開發的意愿。

 

　　從開發區角度來看：在聯動開發初期，開發區土地指標、環境容量相對寬松，配套設施齊全，項目承載能力強，做大愿望迫切，“飛地經濟”發展的動力和空間充足。但隨著開發建設的深入推進，土地、環境等資源要素趨緊，項目準入門檻提高，傳統“飛地經濟”項目進區成本增大。同時，由于早期聯動開發政策與現行財稅體制、統計核算體制、政績考核機制不匹配，導致在考核、利益分配方面缺乏操作性，協調難度較大，也影響著開發區進行“飛地”發展的積極性。如城北園區有部分企業2014年底前已入駐并投產，但由于計算口徑的問題，產值、開票銷售、財政收入等考核指標一直未納入城北園區范圍內，導致園區實際經濟情況未能得到充分的反映。

 

　　從綜合角度看：部分“飛地經濟”項目雖然早有協議，但是一旦流失將給鄉鎮帶來較大的損失，而這些項目對開發區來說可能只是杯水車薪，一旦納入管理對區域內經濟影響不大，卻帶來管理協調、安全監管等較大的壓力，種種因素導致雙方對“飛地”協議的執行積極性不強。如西來鎮區中村2015年上半年共實現開票銷售、稅收分別為3.66億元、997.5萬元，占西來鎮的比例為19.8%、15.4%；占開發區本部（含斜橋鎮）的比例為2.5%、1.6%；占開發區的比例僅為1.5%、0.55%。

四、發展“飛地經濟”的建議

 

　　“飛地經濟”反映了經濟發展規律的內在要求，具有多方面的客觀必然性和經濟合理性。發展“飛地經濟”有利于盡快形成項目集中、產業集聚、用地集約的良好格局。當前，項目大突破工作正大力推進，項目評估論證制度和統籌落戶機制得到落實，為“飛地經濟”的進一步發展提供了機遇和空間。為保證“飛地經濟”能持續良性發展，則需要完善機制制度，嚴格考核兌現，形成合理的利益分配新格局，充分調動鄉鎮、部門、開發區的積極性。

 

　　1、強化問題梳理，完善“飛地經濟”政策。由于靖江的飛地經濟發展較早，經過數十年的發展，出現矛盾和問題不可難免。可以多方面征求鄉鎮、園區、部門、企業的意見，對早期飛地政策中的漏洞、問題一一排查，集中處理，并在此基礎上對原“飛地經濟”政策重新完善，充分調動各方積極性。在管理體制上，加強頂層設計，理順財稅統計、考核體制。或繼續實行市鎮聯動財稅分成體制，適度提高鄉鎮市鎮聯動項目的財稅分成比例，進一步調動鄉鎮招引項目、參與園區開發建設，大力發展“飛地經濟”的積極性；或市鎮聯動項目由開發區實行屬地管理，按2014年實際財力每年定額結算給鄉鎮，對當年新招引的聯動項目發放市鎮聯動獎。在發展方向上，對鎮域經濟以做大做強本土企業為導向，企業擴建項目盡可能就地就近安排鄉鎮擴建項目用地指標。開發區則以吸引外地企業入駐為導向，形成產業集聚。若有鄉鎮的企業發展壯大到一定程度，鄉鎮容納出現難度，建議整體搬遷至開發區落戶，原有存量由鄉鎮重新盤活。

 

　　2、強化規劃引領，做優“飛地經濟”載體。根據城市總體規劃和土地利用規劃，明確主體功能區定位，細化特色園區規劃，加快實施“三規合一”，豐富“飛地經濟”載體，將飛地發展與開發區、鎮域協調發展統一起來，努力以高起點規劃引領城市、產業、生態等協調發展。強化各類規劃對項目選址的剛性約束，加快形成城市組團、產業集聚區良性互動格局。針對“飛地”項目的特點，有針對性地規劃具有本土產業特色的集聚區，圍繞產業集群培育和產業鏈構建，引進龍頭企業和配套項目，加大公共設施建設，完善配套功能，增強項目落戶的吸引力。同時，要全面深化行政領域改革，簡化行政審批手續和程序，由管理向服務轉變，優化開發區經濟發展的軟環境，使企業不僅能“飛”進來，而且能留得下、發展好。

 

　　3、強化“飛地經濟”考核，加強后續管理。嚴格執行“飛地經濟”政策，根據實施效果及時修訂和完善，保持政策的針對性、穩定性、靈活性。加強統計考核，嚴格兌現財稅分成獎勵和各項扶持政策。建議出臺鄉鎮“飛地經濟”專項考核辦法，納入班子及一把手考核內容。要突出產出考核，重點考核投資規模、投資強度、投入產出比、畝均稅收等主要指標。在土地管理方面，針對工業用地低效利用以及用地退出難的“政策真空”問題，一方面嚴格項目招引管理，強化土地出讓合同監管，實施用地履約保證金制度，有效控制增量，盤活存量，強化項目批前、批中、批后管理，逐步建立“多規合一”的規劃體系，強化制度創新，不斷優化土地空間開發格局。另一方面可以制定激勵措施，建立土地集約利用示范工業企業獎勵制度，按照畝均稅金、畝均銷售收入和畝均利潤，對工業企業進行排名表彰，以此引導企業集約發展。